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污水處理行業(yè)PPP模式需思考的三個問題


9月11日,在E20環(huán)境平臺主辦的“2015(第七屆)上海水業(yè)熱點論壇”上,上海城投水務有限公司副總經(jīng)理、上海城投污水處理有限公司董事長麥穗海表示,PPP模式的出現(xiàn),一方面可以減輕政府財政壓力,另一方面社會資本的參與可以提高投資的效率,在我國有著非常廣闊的發(fā)展前景。在污水處理行業(yè),引入PPP模式有支持政府發(fā)展城市污水處理事業(yè)、減緩政府財政壓力、改善經(jīng)營體制、提高管理水平、推動城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的升級等優(yōu)勢,但也有一些問題及誤區(qū)需要注意。

PPP模式的前世今生

英國政府在20世紀末提出PPP的概念,1997年在交通、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、社會福利等方面推廣了PPP項目。1998年法國修建世界杯體育館運用了PPP模式。2005年北京四號線采用了PPP模式,2008年奧運會主場館鳥巢同樣采用了PPP的模式。

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期長、投資大,目前僅靠政府部門的獨資承擔公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)無法適應我們時代發(fā)展的需求,PPP模式的出現(xiàn),一方面可以減輕政府財政壓力,另一方面社會資本的參與可以提高投資的效率,引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗,在我國有著非常廣闊的發(fā)展前景。

將市場機制引入基礎(chǔ)設(shè)施的投融資領(lǐng)域,有利于轉(zhuǎn)換政府職能,提高監(jiān)管水平。促進投資主體的多元化,減緩政府的財政負擔。PPP模式中,項目方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標起關(guān)鍵作用,有利于在風險合理分配基礎(chǔ)上實現(xiàn)最佳的經(jīng)濟效益和資金的價值,還可利于引入專業(yè)公司先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗,提升項目水平。

污水處理行業(yè)的現(xiàn)狀與發(fā)展

截至2014年底,全國市、縣累計建成污水處理廠3717座,污水處理能力1.57億立方米/日,較2013年新增約800萬立方米/日。

在2014年,全國城鎮(zhèn)污水處理廠累計處理污水480.6億立方米,比2013年增長8.1%。

按照“十二五”規(guī)劃,到2015年我國污水日處理能力將達到2.08億立方米,污水處理率將增長到85%左右。污水處理廠的建設(shè)投運伴隨產(chǎn)生大量的污泥,以含水率80%計,全國年污泥總產(chǎn)生量很快將突破4000萬噸,預計到2020年污泥產(chǎn)量將突破6000萬噸。

在上海市,到2014年底,全市共有城鎮(zhèn)污水處理廠53座,總處理規(guī)模為787.7萬立方米/日,全年平均實際污水處理量570.26萬立方米/日,全市城鎮(zhèn)污水處理率89.8%。

2014年,全市城鎮(zhèn)污水處理廠污泥產(chǎn)生量共計108.64萬噸,日均產(chǎn)生干基污泥約809噸。污泥簡單脫水約占18%,深度脫水約占74%,干化焚燒約占7%,好氧發(fā)酵約占1%。

"十三五",上海市污水處理行業(yè)的發(fā)展,主要任務是實現(xiàn)污水廠提標和污水處理處置能力提升,全面落實中心城區(qū)污水處理廠提標改造工程、新建泰和污水廠和虹橋污水處理廠、著力推進郊區(qū)污水處理廠建設(shè)和提標改造。二是完善重點地區(qū)管網(wǎng)配套,集建區(qū)污水實現(xiàn)全收集、全處理。三是污水處理廠污泥集中處理,實現(xiàn)泥水同步治理。四是推進初期雨水治理工程。

近幾年水體污染問題日益突出,國內(nèi)大力發(fā)展污水處理事業(yè),污水處理行業(yè)處于快速成長期,污水處理率正在穩(wěn)步提高、污水和污泥處理量快速增長、產(chǎn)能迅速擴張。因此,對于國內(nèi)污水處理行業(yè),投資和建設(shè)仍然重要。在污水處理廠的投融資和工程建設(shè),以及建成后的運營和維護方面,應該繼續(xù)引入BOT、TOT、服務外包、運營維護外包或租賃等多種PPP模式,讓社會資本和專業(yè)公司參與到污水處理廠的投融資、建設(shè)、運營、維護和管理全過程,提高污水處理量和處理水平。

污水處理行業(yè)PPP模式思考

我們污水處理行業(yè),本身有它的一些經(jīng)濟特征,一是自然壟斷性,行業(yè)中存在一個企業(yè)擁有一套污水處理系統(tǒng)時即可達到最優(yōu)的情況。二是高度區(qū)域性,我國已經(jīng)形成以城市為中心的污水處理系統(tǒng),在各自區(qū)域內(nèi)具有高度區(qū)域性。三是服務公益性,不僅要求價值合理,而且要保質(zhì)保量的向社會提供服務,有利于提高社會總體福利水平和社會總體經(jīng)濟效率。

PPP模式在污水處理行業(yè)應用有一定可行性。其一,我國政府先后頒布了《關(guān)于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《國務院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件,這些政策為污水處理行業(yè)引入PPP模式提供了有利的支持。其二,由于污水處理行業(yè)注重體現(xiàn)社會效益,不是盈利性較強的行業(yè)。因此政府提供了一定的財政補貼和優(yōu)惠政策扶持,以保證污水處理行業(yè)的項目在PPP模式下可以以較低的收費實現(xiàn)運營,并能獲取相關(guān)利潤。其三,社會資本具有投資污水處理行業(yè)的意愿和投資實力。社會資本擁有良好的激勵約束機制,適用于市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn),可以自覺根據(jù)市場信號開展投資活動。綜上,PPP模式在污水處理行業(yè)應用有一定的可行性。

污水處理行業(yè)引入PPP模式有如下優(yōu)勢:會支持政府發(fā)展城市污水處理事業(yè);減緩政府財政壓力;改善經(jīng)營體制、提高管理水平;推動城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的升級;社會資本在資金使用上更有效率。

國內(nèi)污水處理行業(yè)PPP現(xiàn)狀。目前,對于已有的污水處理廠,如果可以正常運營,一般可以采用服務外包、運營和維護外包或租賃;對于新建污水處理廠,可以采用BOT和TOT模式,減緩政府部門的財政負擔,改善管理體制和方式,提高運營效率;對于已有的污水處理廠改擴建,可以采用LBO、BBO等模式進行。2014年11月30日,財政部對外公布了30個PPP示范項目,其中污水處理項目9個。

污水處理行業(yè)PPP項目存在的三個問題和誤區(qū)

有那么多的資本涌入了污水處理行業(yè),這說明這個行業(yè)正日益成為投資的熱點。風起云涌,方興未艾,雖然熱點在膨脹,但我們需要冷靜地思考:我們航行中有沒有暗礁?發(fā)展中有沒有瓶頸?我認為,現(xiàn)在污水處理行業(yè)PPP要做的話,容易碰到的一些問題或者誤區(qū)。

第一,污水的項目或者是污泥要上項目,沒錢怎么辦?上PPP,好像是很簡單的一句話。在各地政府里面,所以人都認為,沒錢就PPP去。實際上看看我們走過的歷程。從一開始政府的借貸、擔保的借貸,到各類的融資公司,包括城投公司的成立,到現(xiàn)在我們背上了很大的地方巨額債務,這些無不是借錢、借款,有沒有人想過還貸?社會資本的加入,首先要問的是什么?你這個錢怎么還貸。首先問,我這個資金投下去,怎么能保證還貸?這是他很關(guān)心的問題,比還貸收益的好壞更要緊。所以我們做PPP,包括PPP政策的出臺,并不是因為我們沒錢去借,借得到錢就是PPP。我們首先應該想到的是如何考察政府項目的還貸能力,你有沒有還貸的能力,靠什么機制來還貸?想想也還簡單,如果你沒有潛在的還貸能力,誰借給你錢?并不是我們一搞項目,沒有錢就想到PPP。PPP要做,首先要考察的是你政府的還貸能力,做這個項目的還貸機制。所以第一個誤區(qū),并不是說我沒有錢,我要上項目就是PPP,這是一個綜合的考量。

第二,有了社會資本進入PPP項目,是不是就什么都能做了?沒有錢,沒有基本的資金,當然事情干不成。但你說有了這個錢你什么都能做,飛機、大炮、原子彈都可以做嗎?不一定。應該說沒錢,巧婦難為無米之炊。但是給你錢,你靠什么建設(shè)、靠什么運營?包括我們?nèi)粘5某源┯?,靠的是專業(yè)公司為你提供服務,你才可以享受到那么多的利益。所以,精明的有錢人、精明的資金,一定會用最精明的人來做事,也就是用專業(yè)公司來做事情,把事情做成。

現(xiàn)在污泥處理進行的快速發(fā)展,包括還有很多新技術(shù),這些新的技術(shù)怎么去用?光是靠一個低廉的價格做?有了技術(shù)怎么做?污泥工程總是在低的水平上做怎么能夠完成?所以,怎么能把我們的工程做到極致化?需要有設(shè)計的極致化、建設(shè)的極致化和運行的極致化,專業(yè)的極致化、專業(yè)的公司來把這個項目做好,真正做到工程有成就,才能使我們的環(huán)境在低能耗下很好的運行,也就是說我們的資本一定要和我們的專業(yè)相結(jié)合。

第三,有了PPP模式,項目是否可以完全交給市場自由操作?我認為,千做萬做,賠本生意不做,即使是一時的賠本,但總要千方百計的賺回來。于是在以前的一些項目中,就有了低價中標、高價簽證,還有一些不講道理的,資本進來之后我說這個錢給你你就做,做得下來做不下來你都要做。這樣的情況下,也有一些在運行中出現(xiàn)了“破壞性的維護保養(yǎng)”,等等這些,我覺得都不是持久的、能持續(xù)運行的、持續(xù)發(fā)展的模式。如果沒有規(guī)劃的導向,企業(yè)要建什么設(shè)施、建多大規(guī)模?企業(yè)的費用哪里來?企業(yè)的動力哪里來?這需要有政府的監(jiān)管平臺來做這件事。

對污水處理行業(yè)PPP項目的四點建議

要重視資本與資本市場的對接。資本和資本市場的對接,要以低成本的融資做好這些事情,特別是發(fā)展中需要更多的社會資本來做這樣的事情。然后專業(yè)的資本公司對資本效益的明顯、嚴格的監(jiān)管,也是我們能夠取得資本發(fā)揮最大效益。

要重視專業(yè)公司與專業(yè)市場的對接。我們有新的技術(shù),要穩(wěn)定、低能耗的運行,這些靠什么?靠專業(yè)公司、專業(yè)設(shè)計,專業(yè)建設(shè)和專業(yè)的運行,資本和我們專業(yè)公司的結(jié)合,專業(yè)發(fā)揮得到極致化。

要重視企業(yè)與政府監(jiān)管平臺的對接。這里面的“監(jiān)”和“管”,“管”包括一些規(guī)劃,“監(jiān)”要監(jiān)督這個企業(yè)的利益,特別是社會的效益,這樣可以把社會和諧達到極致化。如果這些可以做,我覺得才能把這個行當?shù)乃教岬酶?,能夠把工作做得更好?

此外,還要進一步完善PPP模式的相關(guān)法律法規(guī),規(guī)章制度,保證公眾知情權(quán)、加強信息公布,建立公眾參與與監(jiān)督管理制度,建立績效評價制度,用績效考核和激勵機制調(diào)動企業(yè)積極性,提高效率降低成本。

我相信,做到這些,我們污水污泥處理行業(yè)一定會在健康、良性循環(huán)的當中達到良性的發(fā)展水平,得到持續(xù)的存活、發(fā)展。

提問:上海水務市場機制如何考慮?

麥穗海:現(xiàn)在上海的污水處理廠有50多個,有一個發(fā)展和起伏的過程。對郊區(qū)的污水處理廠,在這之前已經(jīng)開始了PPP模式的嘗試,以前叫BOT等等,實際上就是PPP的模式。市區(qū)的這些廠,因為發(fā)展得比較早,到后面速度就會慢下來,或者說標準沒有進一步的提高。這樣的狀況下,要一下子上去,政策的配套方面可能一時跟不上。現(xiàn)在政府的想法,盡可能把這件事趕快的做成,這是他的第一個想法。做成之后,后面的PPP照樣可以做,做完再進行后面TOT等,分階段,根據(jù)發(fā)展不同需求來做這件事的。

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